制度集成创新：内涵、特征及动力来源

        习近平总书记强调，要把制度集成创新摆在突出位置，高质量高标准建设自由贸易港。制度集成创新，是海南自贸港政策制度体系的鲜明特点，也是海南自贸港建设高质量高标准推进的重要支撑。我们要牢记嘱托、深化认识，紧紧抓住制度集成创新这个关键，解放思想、大胆创新，全力打造对外开放新高地。

“要把制度集成创新摆在突出位置，解放思想、大胆创新，成熟一项推出一项，行稳致远，久久为功。”日前，习近平总书记对海南自由贸易港建设作出重要指示。这是高质量高标准建设自由贸易港的重要遵循。科学把握制度集成创新的内涵、特征及动力来源，对于在实践层面加快建立与高水平自由贸易港相适应的政策制度体系，当好制度集成创新先行者，意义重大。

制度集成创新——一种改革方法论创新

相较以往的单项制度突破，制度集成创新是根据系统集成改革的要求，注重把握各项制度之间的内在联系和辩证关系，站在整体和全局高度，统筹协调和推动各领域、各子项、各事项间的制度创新，避免出现“碎片化”“分散化”“单打独斗”“创新成果相互抵消”等不利局面，是一种更为注重顶层设计和内部协同，比单项制度创新涉及面更广、系统整体性更强且更为复杂的创新，也是最能彻底解决矛盾问题、达成制度创新初衷的一种改革。

改革开放初期，我国主要采取“摸着石头过河”的改革方法，即试点探索、投石问路，局部带动、层层递进，体现为试探性、局部性、渐进性的特征。随着改革进入深水区和攻坚期，各领域各环节改革的关联性、互动性明显增强，零敲碎打式的调整往往事倍功半，单靠某一或某几个部门的改革常常力不从心。早在2012年 12月，习近平总书记在广东考察时就指出，增强改革的系统性、整体性、协同性，做到改革不停顿、开放不止步。围绕全面深化改革总目标，党的十八届三中全会明确提出以全局观念和系统思维抓改革。抓顶层设计和系统集成，注重改革的整体谋划、协调推进和联动集成，成为新时代深化改革必须坚持的重要原则和方法。

自由贸易港建设本身是一个全面深化改革开放的过程，承担着为我国全面深化改革开放蹚出一条新路子的重任。对标国际高水平经贸规则，建立以贸易投资自由便利为重点的自贸港政策制度体系，乃至在推动规则、规制、管理、标准等制度型开放方面先行一步，对海南而言，无疑是一场从个人到社会、从政府到市场、从规则到法律的全方位系统性变革。这种变革不是对单个领域、单项制度的修修补补，而是各领域各方面政策制度的“脱胎换骨”;不是某一领域某一部门的单兵突进、局部发力，而是各领域各部门的齐头并进、全局突围。

2018年4月13日以来，省委、省政府广泛发动各行业、各领域、各岗位推进制度创新，形成了一批可复制可推广的制度创新成果，包括相继发布七批77项制度创新案例，许多属全国首创，尤其是统筹多部门的智慧和资源进行联合攻关，诞生了“多规合一”、极简审批、社会管理信息化平台等制度集成创新的典型案例。但从总体看，上阶段的制度创新仍呈现“三多三少”问题，即单项制度创新多、系统创新少，一般性制度改进多、突破性创新少，部门零打碎敲的创新多、整体协同推进的创新少。制度创新依然面临各制度系统衔接不顺畅，以及新旧制度之间、各职能部门之间、各层级之间的不衔接、不协同等情况。推进制度集成创新，注重各制度创新的相互促进、良性互动、协调配合，加强顶层设计、整体规划，是巩固和深化近年来制度创新成果、构建自由贸易港政策制度体系的内在要求，是把海南全面深化改革开放继续向纵深推进的最有效方法。

制度集成创新的内在特征

制度集成创新并非各项制度的简单累加，其核心在于“集成”，是把已有的各种政策制度有机地组合起来，使蕴含其中的创新要素交叉融合、相互激荡，以构成一种新制度，创造出更大的体制机制活力。作为系统集成改革的一种思路方法，制度集成创新具有系统性、整体性、协同性的特征。

系统性。自由贸易港政策和制度体系是一个紧密相连、相互协调的庞大制度系统，里面包含着贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利、数据安全有序流动等11个方面的39项制度安排和若干子项制度。建立和完善这个大系统，是将这11个方面39项制度和若干子项制度有机地组合起来，形成一个分工合理、协调运转的整体。因此，必须坚持系统思维，强化顶层设计，统筹谋划创新，着力解决制度创新零散化、碎片化问题，确保各项创新之间的有机衔接、相互支撑。

整体性。自由贸易港各项制度、各子项制度通过各种中介被联接为一个统一的整体，每一项制度、每一个子项制度都不是彼此孤立的，而是内在地相互联系的。自贸港政策制度体系的整体性属性，决定了建立更加灵活高效的法律法规、监管模式和管理体制，破除阻碍生产要素流动的体制机制障碍，仅靠单个领域、单个层次的制度创新难以奏效，必须树立全局观念，整体地设计、系统地研究，提出一揽子的制度创新方案，不能“头痛医头、脚痛医脚”“只见树木不见森林”。

协同性。自由贸易港各制度之间是环环相扣、相互交织，以及相互促进又相互制衡的关系，每一项制度都会对其他制度产生影响，同时又需要其他制度的跟进配套、协同配合。当前，一些领域推出的制度创新之所以同预期效果有较大差距，至关重要的一个原因是缺少该领域之外或更高层次制度的配套，要么是缺少该领域之内或同级领域制度的协同，各制度创新的关联性、互动性不够，难以发生同期共振和化学反应，也就无法输出相得益彰的创新效果。因此，必须坚持协同推进，更加注重各项制度的互补性、关联性和耦合度，使各制度创新能够上下顺畅、左右贯通、前后呼应、内外协调，防止创新质量和效果打折扣。

制度集成创新的动力来源

党委政府是制度创新和制度供给的主体，自然也就成为制度集成创新的主要动力源。

党的领导。党的领导是推进海南自由贸易港建设的第一动能，是确保海南自由贸易港成功的最重要、最关键、最根本的因素。要建立健全党对自贸港建设工作的领导体制机制，充分发挥党总揽全局、协调各方的作用，实现党对制度集成创新的高位统领、集体把关。针对部分基层党组织议事能力不强、抓创新能力不足等问题，要以党的政治建设为统领，以提升组织力为重点，全面提高党的建设质量，为海南自由贸易港建设提供坚强政治保障。坚持工作重心、力量和保障向基层下沉，把各领域基层党建工作抓具体、抓深入，不断锤炼基层党组织抓重大任务、抓制度创新的能力，推动基层党组织全面过硬、全面提升，把每个基层党组织都建设成为加快推进海南自贸港建设的坚强战斗堡垒。

顶层设计。与单项制度创新相比，制度集成创新更需要顶层设计，突出领导机关的统一谋划、强力推动。统筹改革的领导机关，应站在自贸港建设大局和长远发展的高度，以系统性、整体化思维谋划改革、推进创新，改变以往单兵突进式的改革，做到领域与领域密切关联、局部与整体统筹推进。一方面，要以主动担当的精神，高点谋划、高位推动，更全面科学地指导集成创新的实施;另一方面，在坚持《海南自由贸易港建设总体方案》制度设计思路的前提下，充分考虑相关各方的关切，吃透上情、摸清下情，搞好结合，增强相关方对集成创新的理解和支持，减少制度集成创新和执行过程中的阻力。特别要说明的是，强化顶层设计，并不意味着舍弃基层探索，单项制度的创新依然是重要且必需的，任何顶层设计都建立在基层探索的基础之上，没有各领域各部门对一个个单项制度的点状突破，面上的顶层设计就是 “无本之木”。因此，还是要把领导机关自上而下的改进与基层自下而上的探索相结合，寻求制度集成创新的上下联动、一体推进。

内部协同。任何制度集成创新项目都不是单个部门、单一领域的事情。制度集成创新，跨领域关联、诸要素协同，牵一发动全身，需要打破部门职能分工界限，打通层级和部门壁垒，统筹各领域各部门资源要素和政策措施，高效率协同推进创新，避免出现制度创新“孤岛”现象。地方及地方各部门与中央和国家机关有关单位应保持密切沟通、深化协作，就涉及面广的制度集成创新事项，该协调的协调，该落实的落实，该报批的报批，努力在创新取向上相互配合、在推进实施中相互促进、在创新成效上相得益彰，形成推进集成创新的合力。同时，进一步优化和完善既有的创新容错机制和激励机制，营造允许创新出错、但不允许不创新的氛围，激发各层级、各创新主体的积极主动性和创造性，实现各司其职、各负其责、有序协同。

(作者单位：省委政策研究室)